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2021年7月，最高人民法院、人力资源和社会保障部等八部门联合发布了《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》(以下简称《指导意见》)，要求各地政府完善基本养老保险、医疗保险相关政策，放开户籍限制安排从业人员在就业地参保，明确平台企业引导和支持不完全符合确立劳动关系情形的新业态从业人员根据自身情况参加相应的社会保险，鼓励平台企业通过购买人身意外、雇主责任等商业保险解决从业人员职业伤害保障。

“现行工伤保险制度是以社会保险法和《工伤保险条例》为依据建构的，其逻辑起点是劳动关系下的劳动者身份。”中国社科院法学所社会法室副主任王天玉指出，这也就意味着工伤保险的保障对象是已经建立了劳动关系并办理了工伤参保手续的劳动者，由此也就形成了劳动关系与工伤保险之间的“绑定关系”，工伤保险因此表现出显著的身份保障属性。在王天玉看来，《指导意见》规定了“不完全符合确立劳动关系情形”，意味着我国增加了第三种劳动形态，对应“平台灵活就业人员职业伤害保障试点”。

具体来说，参保资格应当与经济从属性的判断标准挂钩，将长时网约工作为强制参保对象，实现参保资格“去工资化”设计，缴费方法可以考虑由平台在每一单的收入中预扣一定比例，定期汇总统计并自动代扣代缴。在转移接续方面，应当结合平台用工的商业模式和各地区现行的待遇领取方法来设计方案。此外，还应赋予新业态从业人员一定的参保自主权。

社会保障体系是国家依法保障和改善民生的基本制度，在补齐民生短板、促进社会公平、增进人民福祉上发挥积极的作用。来自税务部门的数据显示，2023年，我国社会保险费收入达8.2万亿元，缴费服务人数超过13亿。但也应当看到，社会保障范围仍有漏洞，新业态就业人群保障不足的问题不容忽视。

尽管近年来有放开户籍限制、完善转移接续、限制社保代扣代缴等改革措施，但参缴方式、缴费标准以及缴费期限等规定与数字化劳动下平台用工以及新业态劳动者的群体需求存在不匹配性，这导致灵活就业人员参加社会养老保险并获得保障的程度并不理想，一定程度上削弱了社会养老保险的保障功能。

在娄宇看来，在为新业态从业人群设计社会保险制度时，应充分考虑到其特征与现实需求。在现阶段，新就业形态从业人员的主要需求除了职业伤害保障以外，就是养老保险和医疗保险，因此应当为其建立不同于传统劳动关系的“专属”养老保险和医疗保险，实施合理、简单、便捷的参保缴费和转移接续措施。

社会保险法第十条规定，职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险，由个人缴纳基本养老保险费，形成了我国以“单位型+个人型”参缴的二元格局。

从当前司法实践来看，新业态从业人员属于灵活就业，由于无法认定劳动关系，相应地就不能纳入工伤保险予以保障。有关外卖骑手在送餐途中遭遇交通事故受伤，因与平台或站点之间法律关系不明而陷入救济难题的报道屡见报端。

一些业内专家在接受《法治日报》记者采访时指出，新时代和谐劳动关系高质量发展离不开制度支撑，切实维护新业态劳动者的合法权益需要不断适应劳动就业形态多元化的发展需要，建立多层次、高水平、广覆盖保障体系，通过社会保险高质量扩面，增强社会保障的可持续性、可及性、安全性、便捷性、规范性。

此外，为了更好地适应灵活就业人员的工作特点和缴费能力，确保他们在退休后获得稳定的养老金收入，汤闳淼建议建立灵活周期内的可间断累计规则，累计缴费达到一定的月数即可认为完成当年的缴费义务，确保缴费权益的连续性。

中国政法大学民商经济法学院教授、社会法研究所所长娄宇认为，提高新业态从业人员参保积极性，需要根据该群体的特点，根据不同就业群体实行差异化，区分不同的保险类型，设置专门的参保制度。

一方面，新业态劳动者权益保障亟待进一步完善，另一方面，传统社保又在新业态领域受冷遇。由于新业态从业人员普遍收入不高、工作不稳定，因此许多人只关心直接“拿到手”的收入，更倾向于“活在当下”。有调查表明，大多数新业态劳动者表示除非在城市里找到稳定的工作，否则更愿意回到原户籍地养老。同时，他们主要关注当下的职业安全保障，对未来的养老和医疗问题缺少规划，对于缴纳社保并没有很高的积极性。

近年来，平台为从业人员提供了一些保障，但是由于没有强制性法律制度的保驾护航，平台用工的法律关系仍然不确定，因此权益保障措施也缺乏稳定性和可预见性。

《指导意见》明确“以出行、外卖、即时配送、同城货运等行业的平台企业为重点，组织开展平台灵活就业人员职业伤害保障试点”。2021年7月1日起，新就业形态就业人员职业伤害保障试点工作启动，试点选取北京、上海、江苏、广东、海南、重庆、四川7省市部分规模较大的出行、外卖、即时配送和同城货运平台企业，将执行平台订单任务的全部新就业形态就业人员纳入保障范围。

但娄宇同时也强调，这种“专属”不意味着排斥，而是结构性制度上的差异化设计，最终服务于我国社会保险“均等性”的政策目标。

由于传统的劳动法无法对新业态用工方式作出有针对性规范，因此这个群体处于权益保障的“真空地带”。而新业态从业人员同样面临生活风险和职业伤害风险。

统一业务门户中通如何加强对新就业形态灵活就业劳动者的劳动保障权益话题近日再次引发社会关注——上海市人大常委会组织一场主题为“新就业形态劳动者权益协商协调机制建设”的立法大讨论。会上，许多快递、外卖小哥表达了对缴纳社会保险的真实想法，从侧面反映出目前新业态灵活用工就业人员社会保险制度方面存在的问题。

鉴于此，汤闳淼建议，依据新业态劳动者与平台企业实际用工形态特征以及双方需求，确立以团体型参缴为核心的新型灵活就业专属养老保险，在养老保险参缴机制上形成“单位型-个人型-团体型”的三元格局。在创设团体型参缴模式之前，可通过强化个人型参缴程序、确立以个人所得为基数的分档定额保费额，完善现有个人型参缴规则的制度漏洞，并与未来可能推进的新就业形态团体型专属养老保险制度加以区别。

《指导意见》将依托互联网平台就业的新业态分为三种类型：符合确立劳动关系情形的，企业应当依法与劳动者订立劳动合同；不完全符合确立劳动关系情形但企业对劳动者进行劳动管理的，指导企业与劳动者订立书面协议，合理确定企业与劳动者的权利义务；个人依托平台自主开展经营活动、从事自由职业的，按照民事法律调整双方的权利义务。

“根据这一规定，平台骑手等群体可借由‘其他灵活就业人员’身份纳入社会养老保险，自行负担保费。”辽宁大学法学院教授汤闳淼分析认为，将灵活就业人员一揽子适用个人型参缴规则，是导致实践中灵活就业人员养老保险整体上参保积极性不高、出现断保退保问题的主要原因。