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县城作为我国城镇体系的重要组成部分，是连接城市、服务乡村的载体。截至2023年，我国共有397个县级市、1299个县、117个自治县。党的二十届三中全会通过的《决定》第九部分提出，稳妥推进人口小县机构优化。何谓人口小县？它带来哪些问题？如何“稳妥推进”人口小县机构优化？

继全国两会关键词、“百年共产党人精神谱系”关键词、二十大关键词、中国式现代化关键词等专栏后，2024年澎湃新闻携手上海市社会科学界联合会和上海市政治学会，开启党的二十届三中全会关键词。我们将围绕全会《决定》选取关键词，从理论与实践结合的角度进行解读。

虽然中国不少县域人口流动像“沙漏”一样，而机关事业单位的编制却如“磐石”般稳固。除边境地区县域的特殊情况外，大多数地区人口小县的人口虽少，但政府机构不少、政府成员不少、财政支出成本也不少。山西作为全国最早启动人口小县机构改革的省份，2019年，山西对全省人口小县进行摸底调研；2020年4月，山西临汾市浮山县和忻州市河曲县作为第一批改革试点县。以浮山县为例，2020年，这个常住人口不足10万的县，一般公共财政预算收入仅1.3亿元，在机构改革前有超过5900名财政供养人员，发放薪酬需4.6亿元，这样的现象在不少人口小县都普遍存在。

除西藏和新疆两个边境省份外，四川是人口小县最为集中的地方，20万人以下县（包括县级市）有51个，包括盐边县、石棉县、天全县、汶川县、理县等。内蒙古的人口小县数量仅次于四川省，数量达50个，最少的县人数只有2万人。此外，云南、山西、陕西、甘肃、青海也是人口小县较为集中的省份。

环球体育党的二十届三中全会是在以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期召开的一次十分重要的会议。全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，是指导新征程上进一步全面深化改革的纲领性文件。

二是实现机构功能的合并、整合、优化，推动高质量发展。机构的缩编、合并、精简的重心是优化政府机构职能，并推动治理功能的提升。加大了职能相近的党政机构重组整合力度，简化党政部门中间层次，精干设置内设机构，县直事业机构实行限额管理，推进编制资源下沉等，一方面，通过“大部制”改革进行机构和人员的“瘦身”，另一方面，通过机构合并整合从而优化政府治理的功能。机构整合后，部门设置更加精简，部门规模显著扩大，部门干部结构更加合理，部门力量更加集约，部门间的协调成本显著降低，县域内同类型事项推动落实效率明显提高，初步形成了简约高效的基层治理体制。

三是进一步适应以县城为重要载体的新型城镇化要求。县域治理既要考虑人口数量和经济因素，还要兼顾国防安全、民族地区发展、生态保护、文化、战略地位等因素。县的机构设置和功能优化应该因地制宜。当前，山西已经启动第三批人口小县机构改革试点，大同市左云县、朔州市右玉县、忻州市岢岚县等成为第三批改革试点县。接下来，人口小县机构优化进入新阶段，改革重心从机构、人员调整，转向提升人居环境质量，增强县城综合承载力、宜居吸引力、辐射带动力，积极探索符合人口小县实际、具有人口小县特色的城乡协调发展之路。

人口小县的改革及其治理创新，是全面夯实基层治理体系和治理能力现代化的重要举措，积极稳妥推进人口小县机构优化势在必行。从行政管理角度看，人口数量和地理空间构成县域治理两大基本影响因素，解决人口小县面临的治理问题，主要是通过“大部制”改革，降低行政成本和减轻财政负担，推动机构设置适应治理需求。人口小县的机构优化主要可以从三方面重点着力。

一是进行机构的缩编、合并、精简，降低行政成本。山西自2020年4月启动人口小县机构改革，将6个人口不足20万的县列入试点，分两批进行，第一批是忻州市河曲县和临汾市浮山县，第二批是太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县。该阶段这些地区主要做法是“减机构、减人员、减经费、减层级”，以降低行政成本为导向的缩编、合并、精简，构成了人口小县机构改革的主旋律。以山西省等地区为代表的人口小县机构改革，取得了阶段性改革成果，主要体现在机关事业单位编制被大幅削减，党政机构经历了数量上的精简和功能方面的整合，部分县域机构的缩编人数超千人。

2023年，中国城市化率已经达到66.16%，县域人口分布受自然地理条件、经济社会发展、产业结构等因素影响，不同地区的县域人口数量及其治理出现较大分化，人口小县的数量不断增多。根据第七次全国人口普查和《中国人口普查分县资料—2020》数据显示，截至2020年，县域平均人口达39.9万人，208个县的常住人口超过80万，常住人口20万人以下的县546个，而常住人口10万人以下的县246个。

人口小县是多重因素合力作用的产物，除地理和历史因素外，城市化是最主要的原因。目前，人口小县并没有统一的划分标准。实践中，2020年以来，山西省将人口不足20万的县列为人口小县并进行政府机构改革试点，随后，内蒙古、青海、甘肃、安徽、湖南等省份相继推进人口小县机构改革。

从地域分布看，以常住人口少于20万作为划分标准，东部地区有46个县常住人口少于20万，中部地区有70个，西部地区有389个，东北地区41个。一方面，东部地区县域人口的持续性流入，例如，义乌、昆山、慈溪、晋江在人口流入方面处于全国第一梯队。另一方面，西部地区县域人口持续性流出，形成了数量较多的人口小县，这些人口小县多数分布在胡焕庸线的西北侧地区。

绝大多数人口小县的财政支出主要靠转移支付，普遍存在财政供养压力大，人员和机构的冗余，甚至产生人浮于事等问题。人口小县面临的治理困境是科层机构“上下对口”的产物，机构设置遵循“下级模仿上级，级级模仿中央”，毫无例外地建立相应的组织机构，以致基层单位设置了诸多门类齐全、重叠不堪的行政机构和部门。因而，推进人口小县机构改革，直接原因是降低县域的行政成本和财政负担，深层原因则是通过机构优化，提升县域治理效能，推动县域的高质量发展。