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此后,1982年8月,全国人大常委会办公厅对自1979年11月-1982年6月底收到的地方性法规进行统计,并将审查发现的问题和意见印发全国人大常委会。可以说,最早的备案审查实践是针对地方性法规展开的。1990年国务院的《法规规章备案规定》将规章纳入了备案审查的范围。2000年的《立法法》不仅专章规定“适用与备案”(2015年修改为“适用与备案审查”),而且发展出了依申请的备案审查方式,即允许所有的国家机关、企事业组织、社会团体、公民向全国人大常委会提出对法规、司法解释的备案审查申请。

“当前,备案审查结果的刚性越来越强。”王锴表示,通常来讲,备案审查机关审查出问题后,会首先与制定机关沟通,要求其修改或废止,“当然,实践中,制定机关一般都同意修改或废止,所以迄今尚未出现过审查机关撤销某部立法或规范性文件的情形。但也存在制定机关口头上答应而久拖不改的情形”。

比如,2017年引发甘肃祁连山生态破坏事件的原因之一就是在立法层面为破坏生态行为“放水”。《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》历经三次修正,部分规定始终与《中华人民共和国自然保护区条例》不一致。2013年5月修订的《甘肃省矿产资源勘查开采审批管理办法》,违法允许在国家级自然保护区实验区进行矿产开采。《甘肃省煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展实施方案》违规将保护区内11处煤矿予以保留。因此,对于那些不合宪、不合法的立法和规范性文件怎么办?这就需要通过备案审查来进行监督和纠正。

2023年,有公民还针对最高人民检察院的司法解释中规定“上级人民检察院可以依法统一调用辖区内的检察人员办理案件”提出审查建议,推动异地异级调用检察官应当经本级人大常委会任命。除此之外,一些涉及滥收停车费、滥扣电动车、交警查手机、强制亲子鉴定、进行连坐株连、禁放烟花爆竹等关系公民切身利益的地方立法或规范性文件也都通过备案审查制度得到纠正。

较早的案例包括2003年,北京大学三位法学博士向全国人大常委会提出审查建议,认为国务院制定的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》违反《立法法》,推动收容遣送制度的废止。2009年,有公民向全国人大常委会提出审查建议,认为国务院制定的《城市房屋拆迁管理条例》违反宪法和《城市房地产管理法》等法律,推动该条例被修改为《国有土地上房屋征收和补偿条例》。2019年,全国政协委员提出对《全国人大常委会关于严禁卖淫嫖娼的决定》进行合宪性审查的提案,推动收容教育的不再执行。2020年,有公民向全国人大常委会提出审查建议,认为《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》中死亡赔偿金按照城乡户籍区分计算标准违反平等原则,推动城乡死亡赔偿金制度的统一。2023年,有公民针对最高人民检察院的司法解释中规定“上级人民检察院可以依法统一调用辖区内的检察人员办理案件”提出审查建议,推动异地异级调用检察官应当经本级人大常委会任命。

三、审查结果的刚性越来越强。通常来讲,备案审查机关审查出问题后,会首先与制定机关沟通,要求其修改或废止,制定机关如果同意修改或废止的,并书面提出明确处理计划和时限的,可以不再向其提出书面审查研究意见,审查中止。经沟通没有结果的,审查机关会向制定机关提出书面审查研究意见,要求制定机关在两个月内提出书面处理意见。制定机关收到审查研究意见后逾期未报送书面处理意见的,审查机关可以向制定机关发函督促或者约谈制定机关有关负责人,要求制定机关限期报送处理意见。制定机关按照书面审查研究意见进行修改、废止的,审查终止。制定机关未按照书面审查研究意见及时修改、废止的,可以向全国人大常委会委员长会议提出予以撤销的议案、建议,由委员长会议决定提请全国人大常委会审议。当然,实践中,制定机关一般都同意修改或废止,所以迄今尚未出现过审查机关撤销某部立法或规范性文件的情形。但也存在制定机关口头上答应而久拖不改的情形,所以2023年底出台的《全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定》中专门规定,在撤销之外,委员长会议还可以提请常委会审议作出确认违法并要求制定机关限期修改或者废止以及要求制定机关自行修改完善或者要求制定机关进行清理等决定。据统计,2012年-2022年间,全国人大常委会共接收各类报送备案的规范性文件14261件,累计推动、督促制定机关修改、废止各类规范性文件2万余件。

四、审查过程的公开性和透明性越来越高。备案审查是全过程人民民主的重要组成部分,因此,在审查过程中必须保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。对此,《立法法》第113条规定,审查机关将审查情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈,并可以向社会公开。《全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定》也规定,开展备案审查工作应当充分发扬民主,加强调查研究。听取制定机关说明情况、反馈意见。通过座谈会、论证会、听证会、委托研究、走访调研等方式,听取国家机关、社会组织、企业事业单位、专家学者以及利益相关方的意见。自2017年以来,全国人大常委会法工委已经向全国人大常委会提交了7份备案审查的年度工作报告,报告内容向社会公开,让公众了解上一年度备案审查工作的具体情况和典型案例,方便社会监督。2022年修正的《地方各级人大和地方各级政府组织法》更是将这一制度扩展到地方人大常委会,要求县级以上的地方各级人大常委会都要听取和审议备案审查工作情况报告。

为什么要对立法和规范性文件进行监督?原因在于全面依法治国的要求。王锴进一步认为,全面依法治国要让所有的国家权力在法治轨道上运行,其中就包括立法权和规范性文件的制定权也要在法治轨道上运行,“备案审查监督的对象就是各级国家机关制定的立法和非立法性的规范性文件”。

除此之外,一些涉及滥收停车费、滥扣电动车、交警查手机、强制亲子鉴定、进行连坐株连、禁放烟花爆竹等关系公民切身利益的地方立法或规范性文件也都通过备案审查制度得到纠正。

据公开报道,仅2012年—2022年,全国人大常委会就收到了公民、组织提出的14000余件审查建议,并进行了逐件认真研究处理。如果说《立法法》是将几乎所有的立法纳入了备案审查范围,那么,2007年的《各级人大常委会监督法》则将人大及其常委会以及政府制定的非立法性的规范性文件(也就是俗称的“红头文件”)纳入了备案审查范围。这些非立法性的规范性文件虽然不是立法,但数量众多,并且能够影响公民、法人、其他组织的权利义务。据此,就构建起了相对完善的针对立法和规范性文件的备案审查制度。

2014年,党的十八届四中全会决定中提出,“加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。2015年,中共中央办公厅出台的《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》中将“有件必备、有备必审、有错必纠”作为指导备案审查工作的原则方针。这些都意味着备案审查工作进入了常态化、正规化、实效化发展的轨道。

全讯导航从备案审查新规出台到正当防卫制度的加强适用,从寻衅滋事罪的实践调研到网络暴力的司法规制,从呼吁律师权益保障到民企保护的立法行动,从醉驾入罪标准的提高到轻罪化时代的应对,从营商环境法治建言到司法公开的再出发,这些具体的法治实践不仅关乎公道与人心,还检验着法治底蕴和成色。

全面依法治国要让所有的国家权力在法治轨道上运行,即做到依法(依宪)立法、依法行政、依法裁判、依法执政等。这其中就包括立法权和规范性文件的制定权也要在法治轨道上运行,因为相比于行政和裁判往往只针对特定人、特定事,立法和规范性文件具有普遍约束力,一旦出了问题,影响面和破坏力更大。

我国的备案审查制度是立足于我国国情的、被实践证明行之有效的针对立法权和文件制定权的监督制度,它的特点包括:一、以人民代表大会制度为依托,以各级人大常委会作为备案审查的中心,以政府、党委、军队、监察等其他备案审查机关作为支柱,覆盖了各种形式的立法和规范性文件(包括党内法规和党内规范性文件)的多系统、多层级的监督。

二、审查方式多样,不仅有审查机关的依职权主动审查,也有依申请审查、移送审查、专项审查、联合审查等审查方式,各种审查方式相互配合,形成监督合力。

2024年1月,习近平总书记对政法工作作出重要指示:政法战线要深化司法体制综合配套改革,全面准确落实司法责任制。中央政法工作会议也指出,要着力保障和促进社会公平正义,以政法工作现代化支撑和服务中国式现代化。

数据显示,2012年-2022年间,全国人大常委会共接收各类报送备案的规范性文件14261件,累计推动、督促制定机关修改、废止各类规范性文件2万余件。

备案审查是一项具有中国特色的宪法监督和法律监督制度,它监督的对象是各级国家机关制定的立法和非立法性的规范性文件。为什么要对立法和规范性文件进行监督?原因在于全面依法治国的要求。

我国的备案审查制度起源于上个世纪八十年代前后,1979年的《地方各级人大和地方各级政府组织法》第6条规定,省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下,可以制定和颁布地方性法规,并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。第27条规定,省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间,根据本行政区域的具体情况和实际需要,在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下,可以制订和颁布地方性法规,并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

基于此,2023年底出台的《全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定》中专门规定,在撤销之外,委员长会议还可以提请常委会审议作出确认违法并要求制定机关限期修改或者废止以及要求制定机关自行修改完善或者要求制定机关进行清理等决定。

时值2024年全国两会,澎湃新闻特此推出专题策划——“何以法治”,选取立法、执法、司法、监督、行政等领域重点议题,邀请法律界人士解读、评析法治实践情况,以此明晰何以法治的路径,为提升和促进法治贡献卓见。

党的二十大报告提出,完善和加强备案审查制度。“我国的备案审查制度是立足于我国国情的、被实践证明行之有效的针对立法权和文件制定权的监督制度。”王锴观察指出,备案审查制度运行四十多年以来,涌现出了很多典型案例,包括涉及收容遣送、收容教育、城乡死亡赔偿金、城市房屋拆迁管理等制度。

法律是治国之重器,良法是善治之前提。之所以要将立法权和文件制定权关进制度的笼子,就是要确保国家出台的每一部立法、每一个文件都是“良法”。只有具备良法的前提,后续的依法执政、依法行政、依法裁判才有意义,全面依法治国的目标才能最终实现,这既是建立备案审查制度的“初心”,也是我们不断推动这一制度向前发展的信心和使命。

针对备案审查制度,我们特邀北京航空航天大学法学院教授王锴撰文解读。王锴教授在专稿《把立法权和文件制定权关进制度的笼子》中表示,相比于行政和裁判往往只针对特定人、特定事,立法和规范性文件具有普遍约束力,一旦出了问题,影响面和破坏力更大。

党的二十大报告提出,完善和加强备案审查制度。2022年,习近平总书记在《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》的署名文章中也指出,提高合宪性审查、备案审查能力和质量。那么,中央高度重视的备案审查究竟是一项什么样的制度?它与老百姓的日常生活究竟有何联系?

“这些非立法性的规范性文件虽然不是立法,但数量众多,并且能够影响公民、法人、其他组织的权利义务。”王锴因此认为,之所以要将立法权和文件制定权关进制度的笼子,就是要确保国家出台的每一部立法、每一个文件都是“良法”,“只有具备良法的前提,后续的依法执政、依法行政、依法裁判才有意义,全面依法治国的目标才能最终实现”。

他举例称,2017年引发甘肃祁连山生态破坏事件的原因之一就是在立法层面为破坏生态行为“放水”,“对于不合宪、不合法的立法和规范性文件就需要通过备案审查来进行监督和纠正”。

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但他也同时坦言,目前国内创新生物制药企业的高质量发展还面临一些问题,比如融资渠道不畅、资金短缺已经成为制约生物企业发展比较突出的问题之一。

对于如何提升企业的原创能力,孙飘扬认为,医药创新需要全产业链发力。建议加强基础研究,加大知识产权保护力度,引导医药企业开展差异化创新,减少同质化竞争。

“当前,国内创新药定价机制亟待改革,存在着医院准入门槛高、覆盖率低等瓶颈,致使创新药收益增长缓慢,制约了医药企业创新积极性。”全国政协委员、扬州大学副校长龚卫娟也就打通国产创新药进医院“最后一公里”提出建议。

而在创新药定价上,丁列明呼吁要真正发挥市场的决定性作用,不进行干预限制,允许自主定价,保障合理价格与创新回报。在创新药医保谈判与支付上,改谈价格为谈支付标准,改获批上市后方可谈判为申请上市即可谈判,引导企业合理定价。已纳入医保的创新药,简化期满续约、新增适应症续约规则,药价已趋合理的不再作降价要求。在创新药的进院使用上,切实发挥政府行政指令的作用,要求医院在创新药上市后须及时采购应用,真正取消用药数量、一品两规、药占比考核等限制,促进创新价值实现。在创新药审评审批上,将临床试验申请到期默认许可时间从60个工作日缩短为30个自然日。

为解决上述问题,安康建议从股权融资及债权融资制度建设、IPO正常化制度建设、并购重组制度建设和股权退出制度建设四个方面发力,进一步落实以临床价值为导向,以患者为核心的理念,筛选出真正在国际上具有竞争力的硬科技创新生物企业上市融资,采取更加灵活的方式,支持其快速进入资本市场。

李燕建议,在进行国家药品监管制度顶层设计时,规避低水平创新导致的“内卷”。同时,要构建协同创新转化机制,搭建起企业和高校、科研院所之间的成果转化“桥梁”,通过政府资金引导上游开展基础研究,明确下游承接转化的责任、目标、验收标准以及产生效益对上游研究的补偿机制,同时建立基于专项目标达成的专项退出和纳入机制,有效疏通从创新源头到产业转化间的堵点,促进科研成果高效转化。

全讯导航今年政府工作报告在介绍2024年政府工作任务“大力推进现代化产业体系建设,加快发展新质生产力”时提出,加快前沿新兴氢能、新材料、创新药等产业发展,积极打造生物制造、商业航天、低空经济等新增长引擎。

一是深化监管改革,助力创新药发展。建议对于同靶点首家国产创新药,在审评审批政策上给予支持,酌情加快首家国产创新药审评审批;进口药在境内批准上市后,同靶点适应症的首家国产创新药,符合相关条件的可继续适用附条件批准政策。

在李燕看来,国内创新药起步较晚,医药产业、头部医药企业目前处于“仿转创”的爬坡过坎期,在资源积累、要素集聚、人才储备等方面与国外相比还存在一定差距。需要加大释放政策红利,不断培育巩固企业创新主体地位。

澎湃新闻(www.thepaper.cn)注意到,今年全国两会上,围绕如何推动国产创新药高质量发展,多位人大代表、委员积极建言献策。

“目前,国内医药行业原始创新能力较弱,靶点集中,同质化竞争严重,造成了资源浪费。同时,创新药企业面临研发投入大、风险与回报失衡等问题。”全国人大代表、恒瑞医药董事长孙飘扬表示,应完善政策措施,助力创新成果转化,增强企业信心。

二是优化医保评审考核制度,推动创新药落地执行。建议及时将国谈药纳入医疗机构用药目录,不受医疗机构药占比、用药目录数量等限制,做到“应配尽配”;在医院绩效考核方面,删除影响创新药落地考核指标,保障创新药不受现有指标限制;做好创新药门诊保障,提升创新药可及性。进一步完善门诊用药保障政策体系,提高创新药医保待遇,包括双通道、单行支付目录准入等。

他告诉澎湃新闻,创新药产业写入政府工作报告,释放了国家高度重视创新药发展、加大对创新药企业发展扶持的信号。而加快创新药产业发展,首先就是要支持国内创新制药企业形成良性金融生态。

龚卫娟表示,目前,创新药物在医药市场的整体占比还偏低,我国传统的‘重住院、轻门诊’医保模式制约了创新药的临床使用。此外,谈判药品协议期通常为两年,创新药特别是特药的药品协议期到期转常规目录后,医保待遇是否延续,也是医院、患者、药企共同关注的问题。

安康告诉记者,中国高质量发展,离不开医药产业的高质量发展,而一大批创新研发能力强的生物医药企业挂牌上市,更是为支持我国科技创新建设奠定了坚实基础。

三是大力发展商业保险,促进可持续发展。建议进一步鼓励发展多层次的保障体系,大力发展商业保险,在国家医保谈判基础上探索按疗效付费、量价协议管理等新的支付方式,打造商业医保与国家基本医保有效衔接的补偿模式,使人民得实惠,促进创新可持续。

创新药的发展是生物医药产业快速提升的动力。当前,我国医药产业发展进入新阶段,医药卫生体制改革深入推进,获批新药数量屡创新高。政府工作报告首次点名加快“创新药”发展,凸显了创新药产业对新兴产业发展的战略意义。

“创新药方面,生物制药企业研发投入较大,药品研发、临床试验都需要投入巨额资金,且没有营业收入,许多生物技术企业因缺乏足够的资本金或贷款抵押物担保,很难申请到贷款。”安康说。

澎湃新闻记者从全国政协委员、贝达药业董事长丁列明处获悉,今年两会上,他提交《关于进一步稳预期强信心,推动我国生物医药自主创新的提案》。

创新,是生物医药产业发展的核心与动力。但在我国获批创新药屡创新高的同时,我国创新药研发仍存在着靶点集中、高质量创新成果少、整体国际竞争力偏弱等情况。

丁列明表示,投资大幅下降是当前生物医药产业面临的突出问题,很多企业普遍信心不足。丁列明建议,一是大力引导金融投资支持生物医药产业过冬,建议进一步增强宏观政策取向一致性,强化政策统筹和有效引导,让投资者敢于投资,创新者敢于创新。支持生物医药企业通过IPO、再融资募集的资金投入新药研发、早期临床、优质药品权益的战略合作或相关股权收购,合理放宽审核要求,使其利用二级市场真正解决企业发展所需资金。

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全讯导航会上有记者提问全国政协委员、台盟辽宁省委会主委蔡睿,常说两岸文化同根同源,现在的两岸青年是怎样进行交流互动的?特别是在我国科技创新融合发展进程中,台湾青年发挥了怎样的作用?

蔡睿提到,现在我们正处在科技创新和产业变革飞速发展的新时代,充满着无数的机遇和可能。在深化两岸融合发展的进程中,两岸青年是主力军、是晴雨表、是不可或缺的重要力量。明天就是农历二月初二,是“龙抬头”的日子,俗话说的好,“龙抬头风调雨顺,人抬头五福临门”。让两岸“龙的传人”携起手来,在中国式现代化的道路上共绘点睛之笔。 

“大家看我今天戴了一条红色的领带,因为今年是我的本命年龙年。中华儿女对龙都有一种特殊的感情,因为我们都是龙的传人。”蔡睿说,去年春天,他们组织两岸青年学生一起来到辽宁省朝阳市,在牛河梁红山文化遗址和考古专家一起共同考古“龙的传人”的由来。

因为工作原因,蔡睿结识了很多在祖国大陆工作的朋友。来自台湾的梁洲辅教授是混凝土专家,目前在广西南宁师范大学任教,在这里他的才能得到充分发挥,有多项经历,也牵头编写了多项行业标准。在台湾的时候,梁洲辅和妻子因为没有属于自己的房子,自嘲为“无壳蜗牛”。2021年,梁洲辅在南宁买房子了,成为广西第一位用住房公积金购房的台湾同胞。梁老师说:祖国大陆给他更广阔的舞台,让他更好实现自己的价值。除梁老师之外,还有更多台湾青年在大陆创新创业。

FAQ

柯岚表示,今年是《粤港澳大湾区发展规划纲要》发布五周年,经过五年多的建设,如今粤港澳大湾区已日渐成为全国乃至全球最有前景的增长极之一,活力十足。“现在每当我坐飞机,夜空中俯瞰大湾区,看到绚丽多彩的夜景心中都会震撼,这就是灯光里的中国。这是一种温馨,更是一种力量,这种力量催人奋进,让我们更有信心落实大湾区‘一点两地’的全新定位,加快湾区要素自由流动,促进大湾区统一市场的形成。”柯岚说。

柯岚提到,检验检疫的合作表面上看是技术合作,背后是粤港澳大湾区“一国两制”,三个关税区制度融合和规则衔接发展的缩影,这种制度融合的力度折射的是民生的温度,汇聚的是大湾区的高度,记载的是中国式现代化发展的速度。今年对澳门而言,是双庆之年,既是新中国成立75周年,也是澳门回归祖国25周年,在这个龙腾虎跃的年份里,我们将更加积极的投入到大湾区的建设当中,以更扎实的成绩、亮丽的表现,献礼回归25周年,继续推进澳门“一国两制”事业的不断向前发展。

柯岚讲道,这些年在中央的关心和指导下,就所承担的检验检疫业务和内地的海关单位互信互认,相向而行,陆续就不同品种的鲜活食品开展了创新的监管模式,实现了检疫前推、合作监管、全程联动。同时,还推出了横琴粤澳深度合作区动植物的白名单,现在可以和自己的宠物猫狗共同出入横琴和澳门两地,让横琴的新家园变得更加温馨了。

全讯导航会上有记者提问全国政协委员、澳门特区市政署副主席柯岚,当前粤港澳大湾区被赋予“一点两地”的全新定位,澳门如何更好参与粤港澳大湾区建设,助力大湾区全新定位的落实。

柯岚提到,在她看来,提升市场一体化水平的关键,除了“硬连通”还有“软连通”,就是规则的对接与机制的衔接。对于这一点,她深有体会。柯岚所工作的澳门市政署是一线的民生部门,负责澳门的肉篮子、菜担子和果盘子,这些物资的出入境不仅牵涉着食品安全,更关乎生物、生态的安全。

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